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[일문일답]헌법자문특위 "文대통령에게 4년 연임제 보고해"

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등록 2018-03-13 20:00:29
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【서울=뉴시스】박진희 기자 = 국민헌법자문특별위원회 정해구(가운데) 위원장, 하승수(오른쪽) 부위원장, 김종철 부위원장이 13일 오후 서울 중구 프레스센터에서 국민헌법자문특위 개헌안 발표 기자간담회를 하고 있다. 2018.03.13.pak7130@newsis.com
【서울=뉴시스】김성진 기자 = 국민헌법자문특별위원회(자문특위)는 13일 문재인 대통령에게 '대통령 4년 연임제'를 개헌 자문안에 포함해 보고했다고 밝혔다.

 문 대통령은 이날 오전 청와대에서 자문특위로부터 권력구조 개편, 국무총리 선출방식, 수도(首都)조항, 토지공개념 등이 담긴 개헌 자문안을 보고받았다.

 자문특위는 이날 서울 중구 프레스센터에서 기자간담회를 열고 문 대통령에게 보고한 내용을 이같이 설명했다.

 김종철 부위원장은 대통령 임기와 관련해 "임기와 관련된 부분은 자문위 내에서 수렴돼 4년 연임제로 (자문안이 보고)됐다"며 "4년 연임제라고 하더라도 그 안에서 대통령과 국회 그리고 대의기관들과 국민 간의 권한배분을 어떻게 하고 합리화할 것인가에 대해서 다양한 안들이 복수로 제안돼 있다"고 말했다. 

 다음은 자문특위와의 일문일답.

 -수도(首都)조항에 대한 입장은.

 "(정해구 위원장) 수도조항은 (헌법)총강에 들어간다. 대통령이 20일 전후해서 발의할 것 같다. 그래서 자문안에 구체적 내용을 그전에 자세하게 말씀드리는 것은 자문기구로서 예의가 아닌 것 같다. 구체적인 조항의 내용까지는 말씀드리지 않겠다. 구체적 내용에 대해서 마련해서 보고했다는 것만 말씀드린다."

 -영장청구권 관련해서 자문특위 의견은 어떠한지.

 "(김종철 부위원장)이 내용도 구체적으로 말씀드리기 보다는 영장청구권에 관한 자문의견이 반영됐고, 자문안이 단일안이 아니다. 개별쟁점들에 대해서 자문특위에서 단일안으로 도출되지 않는 부분들에 대해서는 복수안으로 제안해서 대통령이 발의할 때 참조하고 선택할 수 있도록 돼 있어 이 또한 확정적으로 말씀드릴 수 없다. 영장청구권 논의 있었고 이 부분과 관련해 자문 의견들은 제안됐다. 위치와 관련돼서는 적법절차 조항을 일반원칙으로 도입해야 하는지 여부에 대해서 역시 논란있었다. 이 부분에 대해서는 헌법의 기본권 제한의 일반조항이 있다. 현행 헌법 37조2항인데, 이 부분에 적법절차 원칙 포함할지에 대해서 복수안 제안을 올렸다."

 -대통령 특별사면권 제한은 어떤 식으로 하나.

 "(김종철 부위원장)특별사면권과 관련된 제안은, 국민 의견도 강력하게 제안돼, 단일안이 제안됐다. 대통령 특별사면권을 제한하는 내용이 반영됐다. 절차적 통제를 위해서 대통령이 독자적으로 특별사면을 하지 못하는 방안이 제안됐다."

 -선거제도 비례성 강화와 관련해 국회 권한강화은 어떤 내용 담겨 있나.

 "(김 부위원장)(선거제도 비례성 강화와 관련해)국민들의 의사가 비례적으로 반영될 수 있는 원칙을 헌법에 명문화함으로써 국회 지위 강화와 더불어서 국회의 민주적 운영이 국가적으로 이뤄질 수 있는 균형적 접근을 했다. 국회의원 선거제도 관련해서 비례성이 반영되는 제안들이 있었다."

 "(하승수 부위원장)예산법률주의를 도입할 것인지 여부, 정부의 법률안 제출권을 폐지할 것인지 여부, 국회 상시화 여부, 국회 예산심사 자율성 확대할 것인지 여부, 국회의 동의를 필요로 하는 조약에 대한 국회비준동의권을 확대하는 부분들, 그리고 인사와 관련해서도 여러 헌법기관들 구성에 있어서 국회 추천 등을 확대하는 방법들을 논의했다. 이와 관련해서 단일안보다 복수안으로 제출됐다. 국무총리 선임방법과 관련해서도 현행유지가 1안이라면, 국회가 추천하고 대통령 임명하는 방법도 2안으로 올라가고, 나머지 헌법기관 구성과 관련해서도 단일안보다 복수안으로 올라갔다. 전체적인 방향은 국회가 불신을 많이 받고 있는데, 국회의원 선거의 비례성을 보장한다는 기본 전제 하에서 현재보다는 국회로 권한을 많이 분산시키는 방법을 검토했다. 다만 자문특위 안에서도 단일안으로 합의가 어려운 부분은 복수안으로 많이 제출됐다."

 -토지 공개념 도입한다고 했는데 경제민주화에 대해서 어떤 식으로 명문화했는지.

 "(김 부위원장)토지공개념과 관련해서 이번 개헌의 중요 목적중 하나로 그와 관련해서 토지 소유나 집중, 불균형 부분들이 우리 사회경제적 정의를 실현하는데 장애로 작용하고 있다는 공감대가 매우 높은 것으로 이해됐다. 현행 헌법 122조에 토지 공개념으로 보여질 수 있는 조항이 있음에도 불구하고, 더 구체화하는 국가의 특별한 토지재산권에 대한 의무부과나 권리제한 부분을 가능하게 할 수 있는…다만 오남용에 의해서 재산권의 과도한 규제로 나아가게 되는 부분들도 고려해서 합리적으로 조항을 마련해서 대통령에게 자문했다."

 -노동권 강화 관련해서 어떤 것이 자문안에 반영됐는지.

 "(하 부위원장)노동과 관련해서는 논의 의제로 삼은 것이 동일가치노동 동일임금만 아니라 근로라는 용어를 노동이라는 용어로 변경하는 문제, 공무원 노동3권이 지금 예외적으로 허용된 걸로 돼 있는데 (이것을) 원칙적으로 허용하는 것, 군인·경찰처럼 필요한 경우에 예외적으로 제한하는 방법들, 그리고 주요 방위산업체 노동자들도 단체행동권이 제한돼 있는데 그런 부분들을 다 논의했다. 이와 관련해서는 국민들 사이에서 의견이 다양한 것으로 확인했다. 숙의형 시민토론회에서 청년, 청소년들은 노동권 강화에 대해서 높은 관심을 보였다. 전체국민을 상대로 한 여론조사에서는 근로라는 용어를 노동으로 바꾸는 것이나 공무원 노동3권 확대에 대해서 부정적 의견들도 많이 나와서 특위에서도 많은 논의했다. 자문안에서는 일단 근로라는 용어를 노동으로 변경하는 문제와 공무원 노동3권 확대 문제는 자문안에 들어가 있다. 대통령이 최종 판단할 것으로 본다."

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【서울=뉴시스】박진희 기자 = 국민헌법자문특별위원회 정해구(가운데) 위원장, 하승수(오른쪽) 부위원장, 김종철 부위원장이 13일 오후 서울 중구 프레스센터에서 국민헌법자문특위 개헌안 발표 기자간담회를 하고 있다. 2018.03.13.pak7130@newsis.com
-농업의 공익적 가치, 자문안에 어떤 식으로 반영됐나.

 "(김 부위원장)경제질서와 관련된 사항은 현행으로 9장이다. 그 부분에 있어서 경제질서상의 다양한 영역들의 자유와 권리를 좀더 확충할 수 있는 방향으로 조문 체제를 일부 조정하고, 그런 과정에서 농어민의 권능 보장이나 농어촌이나 농어업의 공익적 기능과 관련된 부분들도 국민여론 수렴 결과가 효과적으로 반영될 수 있는 방향으로 자문했다."

 -영토조항과 관련 어떤 논의가 있었는지.

 "(정해구 위원장)대체적으로 큰 변화가 없을 것 같다."

 -4년 연임제 단일안으로 올라갔나.

 "(김 부위원장)대통령 임기와 관련된 부분들은 자문특위 내에서 의견이 수렴돼서 4년 연임제로 됐다. 다만 4년 연임제라도 대통령과 국회, 그리고 대의기관들과 국민 간의 권한 배분을 어떻게 하고 합리화할 것인가에 대해서 다양한 안들이 복수로 제안돼 있다. 이것은 임기와 관련된 범위로 제한적으로 해석되면 될 거 같다."

 -대통령 권한 축소와 관련해 검찰, 국정원 등 권력기관 인사권 독립이 자문안에 포함됐는지.

 "(김 부위원장)다양한 방안들이 있는데, 국민들이 오해하는 부분이 있다. 모든 것을 다 헌법에 담아야 한다고 생각할 수 있다. 행정권의 조직 구성에 관해서는 법률로 정하게 돼 있다. 그 부분들은 법률로 정할 입법사항이지 헌법에 세세한 것을 다 담아서는 오히려 제대로 작동하지 못하게 할 수 있다. 아무리 수요가 있다고 하더라도 헌법에 담을 수 있는 사항들을 담을 수밖에 없다. 다만, 입법사항으로 여겨지는 부분에 대해서도, 오랜 기간 입법이나 법을 해석하는 사법권에서 헌법 정신이 효과적으로 반영되지 않은 부분에 대해서는 일부 원칙적인 표현들을 헌법에 담아서 기본권을 강화하고 권력의 제한이 이뤄질 수 있게 하는 방안들을 나름 고심해서 헌법에 반영하도록 노력했다. 직접적인 권한축소와 관련된 부분을 헌법에 다 담는데는 체계상, 구조상 한계가 있다."

 -현행 헌법에도 경제민주화가 있다.

 "(김 부위원장)경제장에서 소상공인 등 경제층을 더 강화하거나 소비자의 권리를 더 강화하거나 하는 구체적인 방안들을 고민했다. 농어민 관련된 부분들도 확충해서 개정하는 것들이 구체적으로 이뤄진 부분이다. 경제민주화 관련된 조항인 현행 119조2항과 관련해서는 그동안 조항이 효과적으로 하위 입법이나 판례들에서 반영되는 데 한계가 있었다. 그 조항이 무엇을 의미하는지에 대해서 모호했다는 점이 있었다. 이것을 분명히 해야 한다는 의견을 반영하기 위해서 여러가지 방안들을 고민 끝에 두 가지 안을 복수로 제안했다. '할 수 있다', '있다' 이 부분들이 기본적으로 경제 생활에서의 시민의 자유와 재산권과 직결될 수 있는 부분이어서 단정적으로 해야 한다는 식으로 표현할 수 있는 헌법 사항은 아니라는 점에 있어서, 자문위원들 의견일치가 있었다. 이 부분은 구조적인 한계 때문에 변경은 없다."

 "(정 위원장)일부 신문에서 '할 수 있다'가 아니라 '한다'고 보도 나갔는 데 잘못된 것이다."

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【서울=뉴시스】박진희 기자 = 국민헌법자문특별위원회 정해구(가운데) 위원장, 하승수(오른쪽) 부위원장, 김종철 부위원장이 13일 오후 서울 중구 프레스센터에서 국민헌법자문특위 개헌안 발표 기자간담회를 하고 있다. 2018.03.13.pak7130@newsis.com
-대통령 직속 감사원은 어떻게 운용되는지.

 "(김 부위원장)이번 개헌에서 권력구조 합리화 부분에 있어서 가장 핵심적인 의제 중 하나가 회계감사권과 직무감찰권을 가진 현행 감사원을 어떻게 개혁할 것인가 하는 부분이었다. 그동안 국회에서 자문과정이나 공론과정, 시민사회 공론과정에서는 현행 대통령 소속 부분들은 어떻게든지 바꿔야 한다는 매우 높은 수준의 공감대가 형성돼 있었고, 대통령도 이점에 대해서 선거과정에 공약으로 제시한 사항이라는 점에서 대통령 소속을 떼서 바꾸는 부분에 대해서는 자문특위에서 의견의 일치 보여졌다. 다만 국회로 보낼지, 독립기관할지에 대해서도 매우 심도 높은 논의 있었지만, 결론은 국회로 전속적으로 소속시키기에는 국민들의 국회에 대한 불신이 여전히 있다는 점이 고려돼 독립기관안이 매우 유력하게 자문안에 포함됐다. 이 경우에도 국회가 감사원의 구성 등과 관련해서 주도권을 행사할 수 있는 방안들이 자문안에 복수의견 속에 포함돼 자문됐다."

 -지방분권과 관련, 입법권, 재정권, 자치권이 명시적으로 들어갔는지.

 "(김 부위원장)자치 입법권, 재정권, 자치권 확대에 관한 조항은 원칙들에서 말씀드린 것처럼 강화되는 방안으로 제안했다. 입법권과 관련해서는 현행 조례가 입법 위임에 귀속되도록만 돼 있어, 사실상 입법권에 의해 헌법이 보장하는 지방자치가 제대로 작동하지 않고 있다는 문제의식이 공감을 이뤘다. 자치 입법권을 어떻게 강화할 것인가에 대해 다양한 논의가 있었다. 의견수렴이 이뤄진 부분은 법률에 반드시 위임하지 않더라도 법률에 위배되지 않는다면 자치입법권이 원칙적으로 작동될 수 있도록 해야한다는 점에서 지방분권의 기본원칙상 이견이 없었다. 다만, 이 경우에도 어느 범위까지 자치 입법권이 인정돼야 할 것인가에 대해서는 여러가지 논의들이 있어 복수안으로 자치 입법권을 통제하는 방안들에 대해 제안이 이뤄졌다. 자치 재정권과 관련해서도 기본적으로 자치 재정 확충없이는 지방분권은 실질화될 수 없다는 점에 대해서는 국민 여론 포함해서 의견의 일치가 있다고 보여진다. 국가자원 배분문제와 직결되기 때문에, 그리고 지방자치가 효과적으로 이뤄지지 않은 그간의 사정과 현실적인 고려를 해서 어떻게 이같은 점들을 점진적 현실화시킬 것인가에 대해서는 역시 복수안이 제안됐다. 다만 지방자치 재정권을 확충하기 위해서 필수적인 제도인 재정조정제도와 같은 것들은 원칙적으로 헌법에 포함되는게 적절하다는 자문안이 제안됐다. 자치권과 관련해서는 지방분권에 대한 일각의 우려, 그것이 오히려 지방의 지금 기득정치권력에 오히려 권한을 더 강화시켜주고 주민들에게는 오히려 개선의 여지 없게 되는 부분들을 유의해서 지방분권에서의 자치권 핵심이 주민참여에 있다라는 기본 원칙을 분명히 해서 지방분권 정치과정에서의 참여권을 헌법화하는 제안들을 자문을 했다."

 -대북관계, 통일을 염두해둔 관련된 조항이 자문안 포함됐는지.

 "(김 부위원장)대북관계, 통일과 관련된 부분은 헌법 조항에서 구체적으로 다룰 수 있는 부분들이 아주 제한적이다. 그리고 이번 개헌과정에서 이것들이 시민사회나 정치권의 핵심 쟁점으로 부각된 점들이 아직도 미약한 걸로 보여졌다. 그 분야와 관련된 부분은 특별히 의제화된 부분이 없고 개헌안에도 포함돼 있지 않다."

 -대통령과 오찬을 하며 보고했는데 대통령 반응은?

 "(하 부위원장)대통령 워딩을 기억나는 대로, 제가 받은 느낌을 말하면 대통령은 오늘 자문안을 받고 그 내용을 청와대 차원에서 검토하고 그리고 국회와도 협의를 위해서 노력하고, 그래도 안된다면 최종적으로는 대통령이 발의하는 쪽으로 저희 자문위원 오찬 자리에서 그런 취지의 말을 했고, 개인적으로도 그렇게 하는 것이 타당하지 않을까 생각한다."

 "(김 부위원장)대통령이 보고서를 받고 반응은, 그동안 국회에서 개헌 논의들이 있어 왔고 각 정당들과 지난 대선 과정에서 각 대통령 후보들이 공약으로 지방선거와 동시에 개헌하는 것을 합의했음에도 불구하고, 그동안 개헌안 마련이 지지부진해서 지방선거 코앞에 닥치게 된 이 현실 자체에 대해 강한 유감을 표시했다. 만일 국회가 개헌안 발의를 끝내 하지 않는다면 이 발의가 이뤄져야 하는 게 국민을 위해서도 바람직한 것이 아닌가 하는 의사를 강하게 표시했다. 대통령의 개헌 의지가 매우 강하다는 것을 주관적으로 느낄 수 있었다. 국회에서 대통령이 파악하고 있는 개헌의 필요성과 의지를 합리적으로 조정해서 국민이 원하는 국민헌법 개헌이 정략적인 차이없이 모두의 의지를 모아서 특히 대통령이 강조한 부분은 합의가 되는 부분만이라도 반드시 개헌되도록 하는 지혜를 발휘해야하는 점을 강조했다는 점이 기억에 남는다."

 -대통령 인사 관련, 장관 임명동의안이 자문안에 포함됐나. 대법원장, 헌법재판소장 대통령 인사권 제한되는지.

 "(김 부위원장)인사권 관련돼 다양한 합리화 방안이 토의됐고, 이부분에 관해서 복수의 안이 보고됐다. 특히 총리 인선과 관련해서는 위원장이 강조했지만 국민 여론이나 의견을 고려해서 대통령이 지명하고 국회가 동의하는 현행제도를 유지하는 안이 유력하지만, 국회와 협의나 여러가지 가능성 그리고 일각에서 여전히 강한 의지를 가지는 국민들이 있다는 점을 존중해서 자문특위 안에서는 총리추천과 관련해서 복수안 자문했다. 아울러 장관과 관련해서도 이것이 연동돼 이뤄져야하는 부분이다. 총리를 어떻게 선출할 것인지, 장관을 어떻게 임명할 것인지 과정은 현행제도대로 하더라도, 총리의 국무위원 임명 제청권이 있다는 점에서, 이 부분들을 어떤 제도를 채택하느냐에 따라서 장관임명 관련된 제도도 체계적으로 연계돼 이뤄져야하기 때문에 장관 임명동의 부분도 복수안으로 제출됐다. 대통령 인사권 과 관련돼 획기적인 부분은 다른 헌법기관의 구성에 있어서 대통령 인사권이 축소조정된 부분이 특색이다 할 수 있다. 다만 이것들을 제도화하는 방안에 대해서는 고려할 사항이 제도적 요인뿐만 아니고 헌법관행이나 현실적 요건이 매우 복합적이다. 그래서 단일안을 만들어야 하는데 고려할 게 너무 많다보니, 이 역시 자문위원들의 다양한 의견들을 고려해서 복수안이 제안돼 있다."

 ksj87@newsis.com
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