[안민포럼]민선 7기 지방분권의 과제와 전망

【서울=뉴시스】정정화 강원대 교수가 13일 안민정책포럼이 주최한 조찬세미나에 참석해 ‘민선 7기 지방분권의 과제와 전망'을 주제로 강연을 하고 있다.(사진제공=안민정책포럼)

【서울=뉴시스】 정정화 강원대 공공행정학과 교수는 명실상부한 지방분권화를 실현하기 위해서는 자치입법권과 자치조세권 등 법적 제도적 장치가 마련돼야 한다고 주장했다.

 한국지방자치학회 차기 회장인 정 교수는 13일 안민정책포럼(이사장 백용호)이 개최한 조찬세미나에서 ‘민선 7기 지방분권의 과제와 전망’이란 주제 발표를 통해 문재인 대통령이 발의한 지방분권 개헌안이 폐기되었지만 그 안에도 자치입법권이 확대되지 않은 것은 아쉬움으로 남는다고 말했다.

 정 교수는 지방정부에 독자적인 세목과 세율결정권을 부여하고 국세와 지방세의 공공세목 확대 및 국세의 지방세전환이 이뤄져야 한다고 강조했다. 지방간 세수격차가 심화할 경우 재정조정제도를 강화해야 한다고 주장했다. 정 교수는 특히 최저임금수준 역시 지방정부에 맡겨 지역간 경제활동 차이를 반영해야 할 것을 주문했다,

 이날 세미나에 대한 토론에서 윤희숙 KDI교수는 지금도 탄력세율을 통해 얼마든지 세율을 조정할 수 있는데 지방정부가 사용하지 않고 있을 뿐이라며 자치조세권을 부여한 들 큰 효과를 얻기 어렵다며 민주화 성숙도에 따라 점진적인 분권화 진행이 바람직하다는 의견을 밝혔다.

 이영란 시민일보 부장도 지방자치단체장들이 중앙정치권에 예속되어 있는 구조부터 개혁해야 진정한 자치분권이 가능할 것이라고 주장했다. 김천식 전 통일부 차관은 통일을 염두해 두고 신중하게 지방 분권화를 추진해야 한다는 의견을 제시했다.

 뉴시스는 이날 정 교수가 발표한 내용을 독점 게재한다. 안민정책포럼은 고(故) 박세일 교수를 중심으로 만든 지식인 네트워크로 1996년 창립됐으며 좌우를 아우르는 통합형 정책 제시를 목표로 하고 있다. 현재는 청와대 정책실장을 역임했던 백용호 이화여대 교수가 이사장을 맡고 있다. 다음은 강연 요약본이다.

:민선 7기 지방자치의 가장 큰 특징은 지방정치에서 극심한 여당 쏠림현상이 두드러진다는 점이다. 6·13 지방선거에서 대구·경북을 제외한 전국 대부분 지역에서 자치단체장과 지방의회를 더불어민주당이 장악함으로써 지방정치에서 일당독주체제가 1995년 민선단체장 출범이래 가장 공고해졌다.

 민선 초기에는 영호남과 충청을 각각 정치적 지지기반으로 한 지역주의 정당이 특정 지역을 장악했다면, 민선 7기에는 보수 정당의 몰락으로 지방정치에서 견제와 균형의 원리가 무너질 것이라는 우려를 자아내고 있다.


 ◇보수정당 몰락…지방정치, 견제와 균형원리 흔들려

 더구나 6·13 지방선거와 함께 실시될 것으로 기대를 모았던 지방분권 개헌도 무산됨으로써 향후 성숙한 지방자치에도 어두운 그림자를 드리우고 있다. 문재인 대통령은 대선과정에서부터 ‘연방제에 버금가는 강력한 지방분권’을 추진하겠다고 천명하였지만, 지난 3월 26일 대통령이 발의한 개헌안을 보면 포장은 그렇듯 하지만 오히려 지방분권이 퇴조한 개헌안이라는 비판도 일각에서 제기되고 있다. 개헌안 전문에는 자치와 분권을 강화한다는 내용이 명시되어 있고, 제1조 제3항에는 ‘대한민국은 지방분권국가를 지향한다.’는 조항을 신설한 것은 획기적인 변화로 평가된다. 지방자치단체를 지방정부로 명칭을 변경하고, 정부 간 사무배분의 기준으로 보충성의 원칙을 명기하는 등 외견상으로는 진일보한 측면이 없지 않다.

 그러나 개헌안의 내용을 자세히 들여다보면, 곳곳에 법률우위와 법률유보의 원칙이 현행 헌법보다도 더 강화된 조항도 적지 않다. 연방제 수준의 지방분권을 구현하기 위해서는 국회에 전속된 입법권을 지방과 공유 또는 이전하는 것이 핵심임에도 불구하고 자치입법권이 확대되지 않았다는 점이다. 개헌안 제123조 제1항을 보면, “지방의회는 ‘법률에 위반되지 않는 범위에서’(현행은 ‘법령의 범위 안에서’) 주민의 자치와 복리에 필요한 사항에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 경우 법률의 위임이 있어야 한다.”고 규정해 자치입법권이 강화된 것처럼 보인다. 그러나 현행 지방자치법 제22조의 단서조항(조례제정의 범위)을 헌법에 규정함으로써 오히려 자치입법권을 축소했다는 비판을 받고 있다.

 하지만 향후 정치상황의 변화에 따라 개헌 논의가 재개될 경우 국민 여론수렴 등을 통해 지방분권을 실질적으로 확대할 수 있는 개헌안이 마련될 수 있을 것으로 기대한다. 다만, 여기서 국회에서 안건이 상정도 되지 않고 무산된 개헌안을 평가하는 연유는 대통령이 발의한 개헌안이 향후 민선 7기 지방분권의 향배를 가름해볼 수 있는 토대가 되기 때문이다. 비록 지방분권형 개헌은 무산되었지만, 정부는 관련 법령 개정 등을 통해 지방분권을 강화하겠다는 의지를 보이고 있다. 당장 올 하반기에 지방이양일괄법을 제정하고 내년에는 서울, 세종, 제주에 자치경찰제 시범도입이 가시화되고 있다.

 지방자치의 골간을 이루는 중앙권한의 지방이양은 김대중정부 이래로 역대정부가 핵심적인 지방분권정책으로 추진했으나 큰 성과를 거두지 못한 해묵은 과제이다. 그 만큼 중앙정부의 저항이 거세다는 의미이다. 이 법이 제정될 경우 그동안 사무를 개별적으로 이양함으로써 발생하는 인력과 재정 수요설계 등 복잡한 문제를 해소하고 효율적인 지방이양이 가속화 될 수 있을 것으로 전망된다. 또한 광역단위 자치경찰제의 도입도 주민들에게 지방자치의 효능감을 제고할 수 있는 가시적인 조치로 평가된다. 자치경찰제 실시는 치안서비스의 형평성 문제와 국가·자치경찰 간 수사권 시비, 정치적 중립성 확보방안 등이 과제로 남아있지만 민선 7기의 대표적인 성과로 기록될 것으로 보인다.


 ◇지방의회 역할 중요...의장에 사무처 직원 인사권 줘야

 그러나 민선 7기에서 가장 시급하게 다루어야 할 과제는 지방정부에 대한 책임성 확보방안이다. 자치단체장과 지방의회를 특정 정당이 지배하고 있는 독주체제가 가져올 부정적인 현상을 방지하기 위해서는 지방의회의 역할이 무엇보다도 중요하다.

 집행부에 대한 감시·감독기능을 강화하고 지방의회 의장에게 의회사무처 직원에 대한 인사권을 부여해 독립성을 확보해야 한다. 지방의원의 전문성 확보를 위해서는 기존의 전문위원제도를 확대하는 한편, 정책보좌관제의 도입도 적극적으로 검토할 필요가 있다.

 주민의 직접참여제도를 활성화하는 것도 매우 중요한 과제이다. 주민발안·주민투표·주민소환제도는 이미 도입되어 있으나 청구요건과 대상 등이 제한적이어서 실효성을 확보하지 못하고 있다.

 지방자치 현장에서 직접민주주의의 구현은 주민의 참여의식 제고는 물론 지방정부와 지방의회를 감시하고 견제하는 장치로서도 유용한 제도라는 점에서 민선 7기에서는 근본적인 개선이 필요하다. 대통령이 발의한 개헌안에도 주민자치권(제121조)이 신설되어 있는 만큼 정부는 지방권력을 주민이 행사할 수 있도록 관련 법령 개정에 역점을 두어야 할 것이다.

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