[지방자치 위기론 왜①]이해식 구청장 "지방정부 '정부출장소' 아니다…윈-윈 파트너십 세워야"

【서울=뉴시스】임태훈 기자 = 이해식 강동구청장이 21일 오후 서울 강동구 성내로 강동구청장실에서 뉴시스와 인터뷰를 하고 있다. 2016.07.24.  [email protected]

중앙정부, 지방정부 각종 정책 일일이 '태클'...지방자치 뿌리 흔드는 것  성남시 3대 무상시리즈·서울시 청년수당 재정여력 따라 실험할만한 정책  지방의회 폐쇄 주장 전형적 효율논리…지방자치 본질 살필 기회 놓치게 해  지방재정개혁 정책 경기 6개시에 사실상 패널티 주는것...막무가내식 안돼

【서울=뉴시스】대담/이상택 사회정책 부장 정리/손대선·임재희 기자 = 대한민국의 지방자치는 20년을 넘어 성년이 됐지만 여전히 '제자리 걸음'을 하고 있다는 지적이 많다.  

 민주주의 국가의 주권은 국민에게 있다. 중앙정부는 국민의 위임으로 주권을 관리하고 조정하는 역할을 맡는다. 지방자치는 중앙정부에 집중된 이 관리·조정역할을 지역주민이 세운 지방정부에게 이양해 주민이 스스로 자신의 지역 문제를 해결할 수 있도록 하는 것이다.

 하지만 지방자치의 현실은 암담하다. 정도의 차이는 있지만 지방자치단체의 재정자립도는 악화일로이고 지역발전 예산 확보를 위해서는 중앙권력에 기대야 해 실질적인 지방자치가 실현되지 않고 있다.

 최근 들어 중앙정부와 지방정부 사이에서는 파열음을 커지고 있다. 각종 정책 시행 과정서 그렇다. 정도의 차이는 있지만 지방정부 수장이 여당 소속이든 야당 소속이든 중앙정부를 향한 불만은 끊임없이 나오고 있다.

 이 때문에 '지방자치'의 새 틀을 짜야 한다는 목소리가 갈수록 높아지고 있다. 뉴시스는 지방자치 위기론에 대한 목소리를 서울 자치구청장들에게 들어본다. [편집자 주]

 지난 21일 구청장 집무실에서 만난 이해식 강동구청장은 현재의 지방자치에 대해 근본적인 우려를 했다.

 강동구의원과 서울 시의원을 거쳐 3선 구청장에 오른 그는 서울지역을 대표하는 '풀뿌리 정치인'이다.

 지난해 이맘때 대전 서구청에서 열린 자치분권민주지도자회의 총회에서 새정치민주연합(현 더불어민주당) 자치분권민주지도자회의(KDLC) 상임 공동대표로도 선출돼 지방분권 실현을 위한 고민을 많이 했다.

 1년 동안의 임기를 마친 그는 최근 중앙정부가 지방정부의 각종 정책에 대해 일일이 '태클'을 걸고 각종 패널티를 부과하는 게 지방자치를 뿌리부터 흔드는 것이라고 비판했다.

 경기 성남시의 청년배당, 무상산후조리원, 무상교복 등 이른바 '3대 무상시리즈'. 서울시의 청년활동지원비(청년수당) 등은 지방정부의 재정여력에 따라 충분히 실험해볼만한 정책들이라며 이를 중앙정부가 가로막는 것은 "옹졸하다"고 비판했다.  

 이 구청장은 분권자치와 관련된 내용을 대폭 보강하는 쪽으로의 헌법개정 필요성도 언급했다.

 그가 주창하는 중앙정부와 지방정부간 올바른 위상정립은 '파트너십 관계'다.

 이 구청장은 "지방정부는 종속적인 이른바 중앙정부의 '출장소'가 아니고 상호 윈윈(Win-Win)하는 파트너십을 세워야 한다"며 "그러려면 (지방정부에) 재정의 권한을 늘려주는 것이 올바른 방향이라고 생각한다"고 말했다.

 그러면서 "재정 권한을 늘려주면 행정권한은 따라 온다"며 "재정 권한이 핵심이다. 가뜩이나 어려운 상황에서 지방정부끼리 불신하게 만들고 서로 소모적이고 반목, 질시하게 만드는 그런 정책은 올바르지 못하다"고 꼬집었다.

 다음은 이 구청장과의 일문일답.

 -KDLC 상임 공동대표에서 물러났다.  

 "임기가 1년이다. 다시 또 할 수 있는데(웃음)."

 -지방분권에 대해 다들 생각을 하고는 있지만 진정한 자치분권을 위해 힘을 모으는 것은 약하다. KDLC 활동이후 이런 움직임의 체계가 좀 잡혔나.

 "국민들 입장에서 보면 자치분권이라는 건 낯선 이슈다. 말 자체가 친근한 말은 아니다. 복지라든지 노동, 인권이라는 말보다는 자치분권은 낯선 말이다. 과거에는 지방정치에 대해 무관심하다가 갑자기 지방의원들 해외 나가는 얘기라든가, 나쁜일 해서 송사에 휘말렸다든가 하는 일들이 자주 보도되니까 지방의회나 지방자치단체 하면 부정적으로 보는 경우가 있다. 지방자치단체는 그래도 많이 나아졌다. 성과를 보이곤 하니까. 그런데 전반적으로 지방자치, 지방 이슈라는 게 국민들한테 마음으로 다가왔던 건 아니었던 거 같다."

 "하지만 지금은 상황이 달라졌다. 지금 복지가 시작되면서 지방재정 압박이 굉장히 심해졌다. 주민들 삶에 직접적인 영향을 미치게 된 것이다. 예를 들어 보육료나 누리과정이 그렇다. 중앙 언론의 보도를 보면서 '내가 보낸 아이의 보육료를 못 받을지도 모른다'는 생각이 드는 것이다. 지난 2010년 무상급식이 지방선거 때 이슈가 됐다. 그 때를 계기로 지방행정이라는 것이 '내 삶에 직접적으로 영향을 미치는 구나' 하는 생각을 하게 되지 않았나 싶다. 지방자치단체도 역시 그때를 계기로 '제대로 된 재정으로, 행정력으로 일을 해야겠구나' 이런 생각을 하기 시작했다. 그게 기반이 돼 최근에는 지방자치를 강화하는 개헌, 일종의 분권형 개헌에 대한 공감대가 형성됐다."

 -기초의회와 지방교육청 폐지 주장이 여전히 나온다.

 "지방의회를 없애야 한다는 건 전형적인 효율논리, 신자유주의논리, 작은정부 이론에서 나온 것이다. IMF 이후 우리 사회에 신자유주의 경향이 강해지고 각 분야 효율화 바람이 밀어닥쳤다. 그 논리의 연장선상에 있다. 동시에 지방의회에 대한 부정적인 의식, 이권이 개입됐다든지, 해외 다녔다든지, 하는 일 없는데 월급까지 줘야하냐는 반응 등이 있다. 결국 국민들은 지방자치의 본질을 들여다볼 기회가 없는 반면 언론에 노출되는 것은 부정적인 인상이 노출되니 지방의회를 없애야 한다는 여론에 중앙정부가 편승하는 것이라고 본다."

 "지방자치발전위원회에서 2014년말부터 준비해 지난해 1월 지방자치발전종합계획안을 만들었다. 계획안에 보면 사실 굉장히 좋은게 담겨 있다. 경찰자치, 교육자치, 교통이라든지 민원이 많은 것은 (지방정부로)넘겨야 된다. 일부 치안과 관련된 것도 넘겨야 된다. 광역단위에서 할 치안업무가 물론 있다. 지방에서 해야 할 일은 지방정부로 넘겨야 한다. '지방교육청 없애야 되는 것 아니냐' 하는데 없애야 한다기보다 (지방정부가)같이 해야 한다. 수원시에 대해 하는 말인데 100만 넘어가는 도시에 대한 특례가 있다. 지금 모두 기초자치단체라고만 돼 있다. 인구 2만인 군(郡)과 100만이 넘는 수원이 똑같다. 전체적으로 보면 적용되는 법격이라는 게 똑같다. 기초자치단체장이 다 똑같은 것이다. 그걸 달리해서 격을 높인다든지 내용이 있다."

 "지방의회를 없애야 된다는 것은 (내용 속으로) 들어가면서 거기에 초점이 모아지는 것이다. 정치권과 지방정치권이 공히 그 문제에 매달릴 것이고 아무것도 안 될 것이라는 걸 알고 일부러 제기한 게 아닐까 의심하고 있다. 작은 것에 매몰돼 지방자치를 위한 중요한 안건은 하나도 진척된 게 없다. 재정 문제도 들어가 있다. 교부세율, 비과세 감면 철폐 등의 내용이 들어가 있다. 재정을 강화해야 한다, 그런 내용도 들어가 있는데 이런 것이 다 안 됐다."

【서울=뉴시스】임태훈 기자 = 이해식 강동구청장이 21일 오후 서울 강동구 성내로 강동구청장실에서 뉴시스와 인터뷰를 하고 있다. 2016.07.24.  [email protected]

 -지방정부의 역량이 숙성됐다고 볼 수 있나.

 "맡기면 무조건 가능하다고 본다. 안 해서 그런 건데 권한을 안 주니까 범위내로 축소돼 그 정도밖에 안 되는 거지 권한을 주면 얼마든지 할 수 있다. 왜냐하면 지방자치는 주민들하고 같이 하는 것이기 때문이다. 자치를 맡은 단체장이나 의원 몇 명이 하는 게 아니다. 지방정치에 출마하는 사람들도 자치권한 강화하면 참여하는 사람 자체도 잘 할 수 있다고 확신한다."

 -지방정부의 잘못된 운영에 대한 비판도 있다. 가령 용인 경전철 사태가 그렇지 않은가.

 "그건 할 말이 상당히 많다. 그 시대에는 경전철이 중요했다. 특히 얼마나 지방세가 많이 걷혔나. 지방세 추계라고 하는 것이 부동산 경기가 좋으면 취득세, 등록세 등 다 걷는다. 오세훈 전 서울시장 때 한강르네상스, 세빛둥둥섬 하고 뉴타운 사업이 있지 않았나. 이명박 시장 때는 부동산 값이 천정부지로 올랐다. 지방세가 엄청 올라갔다. 돈 쓸 데가 없을 정도로 많이 걷혀서 너도나도 청사를 지었다. 우리 강동구는 큰 토목사업을 할 살림살이가 아니어서 아트센터와 도서관을 지었다. 2008년 글로벌금융위기 이후 2010년부터는 급격하게 재정 조기집행이라고 해서 그때는 정부가 경쟁을 붙였다. 경기를 살린다고 상반기에 지출 다 해버린 것이다. 이제는 세수가 줄어들고 재정이 확보 안 되니까 쥐어짜는 형편이다. 지난해 박원순 서울시장이 기준재정 수요충족도를 100%로 맞춰주겠다고 해서 재정교부금이 올랐다. 예전에는 기준재정수요충족도의 110%를 줬다. 교부금을 막 주고 그랬던 시절이 있다. 그때 용인시는 '이 정도 재정 갖고 경전철 할 수 있겠다'고 판단했을 것이다. 하지만 재정이 나빠지고 2009~2010년도 선거 앞두고 언론에 경전철 문제가 터졌다. 글로벌 금융위기 오면서 경제가 완전히 망가졌을 때다. (용인 경전철은)경기순환하고 아주 밀접한 관련이 있다."

 -지방정부의 재정건전성 관련해 행정자치부의 압박이 굉장히 심하다. 성남, 수원 등 경기 6개 시에 사실상 패널티를 주고 있다. 6개 '부자구'에서 걷힌 돈을 다른 곳에 나눠주겠다고 하는데.

 "정부가 막무가내식으로 하면 되겠나. 똑같은 기존 현 상황속에서 6개 도시만 찍어가지고 저기서 뺏어 나누면 공평한 지방재정이 실현되는 것처럼 하니까 지방정부들이 인정을 하겠나. 전체적으로 살림이 굉장히 어렵다. 경기도는 6개 도시 광역기초단체를 포함해 7개 자치단체만 교부세를 받지 않는 단체아닌가. 교부세를 받지 않는 다는 것은 재정자립도가 높고 자체적인 살림이 가능하다는 얘기다. 그렇다고 해서 살림이 풍족하다고 해서 마음껏 쓰는 건 아니다. 재정자립도는 정확하게 자치단체 재정을 살펴볼 수 있는 자료가 아니다. 재정자립도는 자주 세원과 세외수입 이 정도만 얘기하는 것이다. 그것만 가지고 살림되는 곳은 거의 없다."

 "중요한 것은 정부의 교부세나 교부금을 전부 포함해야 하는데 그 개념이 '재정자주도'라는 개념이다. 재정자주도가 대부분의 자치단체가 70%에 맞춰져 있다. 재정자립도가 높아가지고 교부세를 안 받는 단체든, 많이 받는 단체든 적절하게 살림을 해야되니까 70%로 맞춰져 있다. 자립도가 높기 때문에 돈을 빼앗아간다고 하면 해당 지방자치단체의 재정 운용에 급격한 변화를 가져온다. (행자부가 압박하면)당연히 6개 시의 시장뿐 아니라 시민들도 반발하게 돼 있다. 물론 상대적으로 재정요건이 좋을 수 있다. 화성, 수원 이런 데 대기업들이 다 들어가 있다. 굉장히 경기변동에 영향을 받는데 가령 이곳 자치단체는 삼성의 매출이 올라가면 지방세가 더 들어온다. 문제는 6개 지자체도 자기 살림, 재정규모가 적정하게 있기 때문에 그런 상황 속에서 급격하게 재정을 빼앗아 가면 안 되는 것이다. 회사 매출이 높아졌을 때 많이 들어오는 게 지방 소비세다. 정부에서 얘기하는 것은 지방소비세를 공동세화하겠다는 것이다. 지방소비세가 아무리 높아져도 세수에 변화가 없거나 미미한 단체가 대부분이다. 그런데 6개 단체는 대기업들이 많이 들어와 있는 단체여서 '재정의 역진성'이 이뤄진다."

 "정책을 어떻게 구상하느냐가 문제다. 2012년부터 지방소비세는 세율이 11%인데 2012년도 19대 국회 시작할 때부터 11%로는 안 되니 16%까지 올려야 한다고 얘기했다. 정부에서도 약속했다. 5%에서 출발했는데 11%까지 높아졌지만 효과가 없었다. 왜냐면 취득세를 감면해줬기 때문이다. 지금은 영구감면됐다. 경기 진작을 위해서 취득세를 계속 깎아주고 영구 감면 시켰지 않은가. 지방소비세율을 올렸지만 결국 상쇄가 됐다. 당시 국회에서 16%까지 올리라고 됐다. 그런데 정부에서 '5%에서 어떻게 한번에 11%를 올리냐며 다음에 기회가 되면 올리겠다'고 약속했지만 4년 지나도록 감감무소식이다. 지방교부세가 내국세의 19.24%인데 내국세도 지자체 발전 종합계획안을 만들어서 발표할 당시에 지방소비세와 아울러 지방재정을 확보를 해줘야 되기 때문에 20%까지는 올려야 된다 약속을 했다. 그런데 이것도 안 하고 있다. 그러면서 6개 지자체에서 돈을 빼앗아 나눠준다고 하니까 정책이 일리가 있어도 설득력이 없다."

 "이재명 성남시장이 단식할 때 구호로 내세웠던 게 '정부가 약속한 4조7000억원 약속해라'였다. 내국세의 19.24%로 돼있는 교부세율을 20%까지 올리고 지방소비세 16%까지 올리는 것, 비과세 감면 폐지해주는 것이다. 지방정부에서 기업활성화 등 지방세 감면해주고 비과세 감면해주는 게 많다. 그것을 폐지해서 얻을 수 있는 게 8000억원, 소비세 올리면 2조 정도, 교부세 올리면 1조5~6000원 등 4조7000억원 약속했던 것이다. 그런 약속 지켜주지 않고 부자 지자체와 가난한 지자체만 '마녀사냥' 하니까 설득력을 갖기 힘들다. 선조치를 하고 역진성이 있는 곳, 예를 들어 지방소비세가 오르면 수원, 용인, 성남, 화성 등은 대기업이 많아 더 많이 들어올 것이다. 그런 전제 하에서 반은 지자체가 갖고 반은 나눠주는 방식으로 공평분배하는 것이 필요하다. 서울에서 하고 있는 재산세 공동과세와 같은 절차와 방식을 통하는 것이 바람직하다.

 -합법적으로 거부할 수단이 있나.

 "정부에서 공동과세를 얘기한 것은 지방세법을 바꿔야 할 문제니까 국회에서 해야 할 문제다. 화성, 수원, 용인, 과천, 고양 등 6개 도시에서 걷히는 지방세가 워낙 많기 때문에 다 줄 수는 없다. 그것을 걷어 교부금을 주는 것이다. 52%를 우선 6개 도시에 교부하고 나머지 시·군에 나눠준다. 특혜 아니냐 하는데 인구가 많고 재정수요가 많은 곳이니까 하는 것이다. 교부금 산정방식 등은 광역과 기초가 협의해서 하는 것이다. 이미 남경필 경기도지사와 협의해서 하고 있다. 그런데 행자부가 지방시행령 고쳐서 하겠다는 것이다. 시행령으로 국회 견제나 관여를 피해가면서 지방정부를 통제하려는 것이다."

 -정치적으로 흘렀다는 지적이 있다.

 "주요하게 작용했을 것이다. 성남은 이재명 시장이 말하는 교복, 산후조리원, 청년배당 3대 무상복지를 시행하고 있다. 200억원이 넘을 것이다. '돈 어디서 나오느냐'면서 빼앗는 것이다. 서울시 청년수당도 보건복지부가 반대하면 못 하는 것이다. 지방자치단체에서 자체적으로 복지사업을 한다는데 복지부가 일일이 해도 되고 안 된다고 하는 것은 문제가 많다."

 -어느 선까지 지방자치 하는 게 맞나.

 "우리나라의 조례라고 하는 것이 결국 상위법에 근거가 없으면 하기 매우 어렵다. 그런데 산후조리원이라든가 청년배당, 무상교복 등은 지자체에서 얼마든지 할 수 있는 사업이다. 상위법에 근거가 없는 사안도 아니다. 다만 '재정력이 있느냐, 없느냐' 그 차이 뿐이다. 재정력 취약한 일선 시·군 입장에서 보면 성남이 부러운 것이지 잘못된 건 아니지 않은가. 지방정부에서 창의적인 정책이나 자기지역에 맞는 정책을 공격적으로 내고 그것이 중앙정부에 좋은 영향을 미쳐 중앙정부도 정책을 도입하는 방향이 지극히 정상적이다. 그런데 눈엣가시처럼 생각해 자꾸 못하게 하는 것은 건설적이지 못하다."

 -지방정부의 역할이란.

 "그런데 행정권한으로 보면 법령에서 위임하지 않는 것을 하면 중앙정부에서 사사건건 태클을 걸게 돼 있다. 조례제정권도 법령의 범위내라는 조항이 있다. 법령에 규정돼 있지 않은 걸 할 수는 없다. 그래서 청주시에서 90년대 초반 지방자치제를 실시한 직후에 담배자판기 설치 금지 조례를 만들었다. 아주 기념비적인 조례인데 대법원까지 갔지만 청주시가 이겼다. 비록 법령에서 위임하지 않는다 하더라도 의회에서 주민들에게 이로운 건강권 등 헌법에 기초한 내용이면 제정이 가능하다고 판결이 나왔다. 조례제정에 창의성이 필요하고 지방의 특성에 맞는 조례제정이 필요하다는 생각을 하게 됐다. 도시농업 관련 조례만 하더라도 도시농업법이나 전혀 없었다. 지방에서 선구적인 행정사례가 전국적으로 확장된다든지, 법으로 제정된다든지 하는 것이 지극히 자연스러운 것이고 그렇게 돼야 한다. 정부 입장에서 너무 고루하게 생각하는 것 같다."

 -지자체의 좋은 정책을, 시나 정부가 자기 정책처럼 활용하는 경우도 있다.

 "좋은 것이니까. 박원순 서울시장도 오셔서 '도시농업을 어떻게 지원하고, 상자텃밭 등 어떤 원칙을 세워 분양할 건지 강동구 자료를 가져갔다. 혁신사례가 광역자치단체에 가서 전체적으로 퍼지고, 국가단위로 퍼지는 것은 굉장히 좋은 일이다."

 -국회에서 지방분권에 대한 관심이 많다.

 "분권형 개헌해야 한다고 못 박은 건 안희정 충남도지사 정도다. 분권자치와 관련된 내용을 대폭 보강해야한다. 지금도 117조와 118조 두 개 바뀌었다. 이 정도 가지곤 안 된다는 공감대가 형성됐다."

 -끝으로 가장 이상적인 지방분권은 어떤 모습인가.

 "파트너십 관계다. 중앙정부와 지방정부가 종속적인 이른바 '출장소'가 아니고 상호 윈윈(Win-Win)하는 파트너십을 세워야 한다. 그러려면 재정의 권한을 늘려주는 것이 올바른 방향이라고 생각한다. 재정 권한을 늘려주면 행정권한은 따라 온다고 생각한다. 재정 권한이 핵심이다. 가뜩이나 어려운 상황에서 지방정부끼리 불신하게 만들고 서로 소모적이고 반목, 질시하게 만드는 그런 정책은 올바르지 못한 정책이다."

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