초고령사회 재정 '경고등'…기초연금 11년 새 예산 4배↑

저출산고령위·조세재정연구원 발간 보고서

"노인빈곤완화·지속가능성 고려해 개선해야"

복지부, '하후상박' 방식 기초연금 개편 추진

[서울=뉴시스] 추상철 기자 = 지난해 2월20일 오전 서울 종로구 탑골공원 인근 무료급식소 앞에서 노인들이 길게 줄 서 있다. 2025.02.20. [email protected]

[세종=뉴시스] 강진아 기자 = 초고령사회 진입으로 기초연금 재정에 '경고등'이 켜진 가운데 지속가능성과 빈곤 완화를 고려한 개선 방안이 필요하다는 연구 결과가 나왔다. 저소득 노인을 더 두텁게 지원하는 '하후상박' 방식의 기초연금 개편을 추진 중인 정부는 조만간 구체적 방안을 발표할 예정이다.

25일 저출산고령사회위원회와 한국조세재정연구원이 발간한 '인구구조 변화에 대응한 재정 지속가능성 확보'에 따르면 기초연금 예산은 제도 도입 첫해인 2014년 6조9000억원에서 2025년 26조1000억원으로 약 3.8배 급증했다.

기초연금은 65세 이상 노인의 약 70%가 대상으로, 고령인구 증가에 따라 수급자 수와 재정 소요가 빠른 속도로 커지고 있다. 65세 이상 노인 인구는 2014년 12월 기준 652만명에서 2024년 1024만명으로 약 1.6배 증가했고, 같은 기간 기초연금 수급자는 435만명에서 676만명으로 약 1.5배 늘어났다.

선정기준액도 높아졌다. 기초연금은 노인 중 하위 70% 대상을 선별하기 위해 소득과 재산, 부채를 종합적으로 반영한 자산조사를 실시하고 있다. 2014년 1인 가구 선정기준액은 87만원이었으나 올해 기준 월 247만원으로 약 2.8배 상승했다. 부부가구 기준 선정기준액은 월 395만2000원이다.

개인별로 지급되는 최대 연금액은 올해 기준 34만9700원이다. 2014년 7월 도입 당시 20만원에서 매년 물가상승률을 반영해 인상됐다. 최종 금액은 국민연금과의 연계감액, 부부감액, 소득인정액 감액이 적용돼 결정되며, 2024년 12월 기준 전체 수급자의 약 13.4%가 해당됐다.

연구진은 기초연금이 노후소득보장 제도로 몇 가지 한계가 있다고 지적했다. 노인의 70%를 포괄해 보편적 복지 제도의 성격을 갖지만 동시에 수급자 선정을 위해 자산조사를 실시하면서 공공부조 성격도 있다고 밝혔다. 이로 인해 제도 목적이 '노인빈곤 완화'인지, '국민연금 사각지대 보완'인지 명확하지 않다고 꼬집었다.

특히 노인 인구 증가 및 기준연금액 상향으로 기초연금 예산이 증가하고 있는 상황에서 목표수급률 70%를 유지하는 경우 재정적·사회적 지속가능성을 위협한다고 진단했다. 장기적으로는 국내총생산(GDP) 대비 지출 비중이 1.1%에서 3% 수준으로 증가할 것으로 전망했다.

이에 따라 기초연금의 현행 방식에 대한 재검토가 요구되며 제도의 성격과 목적을 명확히 해야 한다고 강조했다. 연구진은 기초연금 대상 범위를 축소하는 대신 노인빈곤 완화에 초점을 맞추는 최저소득보장 제도 이행을 목표로 단계별 이행 방안을 제안했다.

[세종=뉴시스]기초연금 시행 이후 선정기준액 변화. (사진=보건복지부 제공) 2026.08.25. [email protected] *재판매 및 DB 금지

우선 단기적으로 선정기준액 결정방식을 70% 비율에 맞추는 게 아닌, 복지급여 기준으로 활용하는 기준중위소득에 연동하는 안을 제시했다. 소득인정액이 0원인 극빈층 노인에 한해 연금액을 40만원으로 인상하는 방안도 언급했다.

중기적으로는 신규 진입자와 기존 수급자의 선정기준을 별도로 적용해 점진적으로 수급 대상을 축소해 나가는 방식이다. 생계급여를 기준으로 급여수준을 다르게 적용한다.

장기적인 개선 방안은 현행 생계급여의 기준인 '기준중위소득 32% 이하' 노인에게만 지급하는 최저소득보장으로의 전환이다. 이를 적용해 분석한 결과 2024년 12월 기준으로 기초연금 수급자 규모는 전체 노인의 약 66%에서 39.3%로 크게 감소하는 것으로 나타났다.

수혜 대상은 절반 가까이 줄어들지만 수급자의 평균 기초연금액은 29만7000원에서 46만9000원으로 17만원 이상 인상돼 노인 빈곤 해소에 기여할 것으로 분석됐다. 연간 소요 예산은 2024년 기준 24조1000억원에서 22조6000억원으로 약 1조5000억원이 줄어드는 것으로 나타났다.

보건복지부는 '하후상박' 형식과 기준중위소득을 연동하는 방식으로 기초연금 개편 방안을 추진하고 있다. 정은경 장관은 지난주 열린 국회 보건복지위원회에 참석해 "정부안 확정의 마지막 단계에 와 있다"며 "8월 말이나 9월 초에 발표될 예정"이라고 말했다. 정부안이 발표되면 기초연금법 개정 등이 필요하며 국회 논의 과정을 통해 의견 수렴을 할 계획이다.

연구진은 "기초연금은 현세대 노인의 생활안정 및 노후소득보장을 위한 핵심 수단이라는 점에서 단순한 재정 절감이 아니라 '지속가능성과 빈곤 완화'라는 이중 목표를 고려한 개선 방안이 요구된다"며 "제도 성격·목적을 명확히 하고 국민연금 및 기초생활보장제도와의 역할 분담을 재정립해야 한다. 대상 범위 및 보장수준을 재설계하는 노후소득보장체계 전반의 구조개편 과제"라고 강조했다.


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