KDI "지역 인프라 늘려도 수도권 쏠림 못 막아…해법은 생산성↑"

KDI FOCUS '수도권 집중은 왜 계속되는가' 보고서

"생산성·쾌적도 높고 인구수용비용 낮을수록 도시 커져"

수도권 생산성·인구수용비용 우위, 비수도권은 쾌적도

수도권 집중 '생산성'이 이끌어…다른 요인 상승폭 억제

"인프라만으론 한계…해법은 지역 생산성 끌어올리기"

[서울=뉴시스] 김진아 기자 = 사진은 지난 5일 서울 중구 남산에서 서울시내 아파트가 보이고 있는 모습. 2025.01.05. [email protected]

[세종=뉴시스]박광온 기자 = 수도권 인구 집중이 수십년째 이어지고 있는 배경에는 '지역 간 생산성 격차'가 핵심 요인으로 작용하고 있다는 국책연구기관의 분석이 나왔다.

인프라 확충 중심의 균형발전 정책만으로는 수도권 집중 흐름을 되돌리기 어렵다는 지적이다. 이에 따라 일부 비수도권 대도시와 산업도시에 자원을 집중해 생산성을 끌어올리는 선별적 전략이 필요하다는 제언이 나온다.

김선함 한국개발연구원(KDI) 연구위원은 20일 이런 내용을 담은 KDI FOCUS '수도권 집중은 왜 계속되는가: 인구분포 결정요인과 공간정책 함의' 보고서를 발표했다.

[세종=뉴시스] 사진은 김선함 한국개발연구원(KDI) 연구위원은 20일 정부세종청사에서 KDI FOCUS '수도권 집중은 왜 계속되는가: 인구분포 결정요인과 공간정책 함의' 보고서를 발표하고 있는 모습. (사진=KDI 제공) 2026.01.20. [email protected] *재판매 및 DB 금지

"생산성·쾌적도 높고 인구수용비용 낮을수록 도시 커져"

김 연구위원은 도시 규모는 '생산성'과 '쾌적도', '인구수용비용' 등 3가지 특성에 의해 결정된다고 분석했다.

여기서 생산성이란 같은 노동과 자본을 투입했을 때 얼마나 많은 부가가치를 만들어내는지를 나타내는 지표다. 쾌적도는 자연환경·주거여건·안전·생활 편의 등 '그 도시에 사는 것 자체가 주는 만족도'를 의미한다.

인구수용비용은 인구가 늘어날수록 통근시간 증가, 주거비 상승, 교통 혼잡 등으로 발생하는 추가적인 사회적·경제적 비용을 말한다.

김 연구위원은 "생산성이 높은 도시는 높은 임금을 제공해 인구를 증가시킬 수 있으며 쾌적한 도시는 같은 임금 수준에서도 거주하고자 하는 사람을 증가시켜 상대적으로 임금이 낮아도 인구가 증가할 수 있다"고 설명했다.

이어 그는 "인구수용비용이 높은 도시는 인구가 늘어날수록 혼잡비용이 빠르게 커진다. 이를 상쇄하려면 높은 임금을 통한 보상이 필요하므로 인구가 적어지고 임금이 높아진다"며 "결국 생산성과 쾌적도가 높고 인구수용비용이 낮을수록 도시가 커진다"고 주장했다.

[세종=뉴시스] 그림은 김선함 한국개발연구원(KDI) 연구위원이 발표한 KDI FOCUS '수도권 집중은 왜 계속되는가: 인구분포 결정요인과 공간정책 함의' 보고서의 '2005~2019년 우리나라 도시규모의 결정요인과 변화' 관련 그림. (사진=KDI 제공 보고서 캡처) 2026.01.20 [email protected] *재판매 및 DB 금지

수도권은 생산성, 비수도권은 쾌적도…인구수용비용은 수도권이 압도적 우위

연구진이 2005~2019년 전국 161개 시·군 자료를 통해 이 3가지 특성에 대해 분석한 결과 수도권의 생산성이 비수도권보다 높았다. 쾌적도는 비수도권에서 더 높았고, 인구수용비용은 수도권에서 압도적으로 낮았다.

구체적으로 수도권의 생산성은 해당 기간 20.0% 증가해 전국 평균(16.1%)과 비수도권(12.1%)보다 빠르게 높아졌다. 이에 따라 수도권 생산성은 전국 평균의 121.7%까지 올라선 반면, 비수도권은 110.6%에 그쳤다.

쾌적도의 경우 수도권은 같은 기간 1.6%포인트(p) 감소한 반면, 비수도권은 2.0%p 증가해 비수도권의 상대적 우위가 강화됐다. 특히 쾌적도는 비수도권이 수도권보다 항상 높은 경향을 보였다.

인구수용비용은 2005년 기준 수도권이 전국 평균의 62.0%로, 비수도권(134.8%)의 절반 수준에 불과했다.

이후 2019년까지의 변화를 보면 수도권은 7.8% 오르고, 비수도권은 1.2% 감소했다. 다만 수도권의 인구수용비용 수준 자체가 비수도권보다 훨씬 낮아 격차는 여전히 크게 유지된 것으로 나타났다.

[세종=뉴시스] 그림은 김선함 한국개발연구원(KDI) 연구위원이 발표한 KDI FOCUS '수도권 집중은 왜 계속되는가: 인구분포 결정요인과 공간정책 함의' 보고서의 '2005~2019년 수도권 비중 변화의 요인분해' 관련 그림. (사진=KDI 제공 보고서 캡처) 2026.01.20 [email protected] *재판매 및 DB 금지

수도권 비중 상승은 '생산성'이 이끌어…다른 요인은 상승폭 억제

그러나 이 3가지 특성 중 수도권 인구 비중 증가(2005년 47.4% → 2019년 49.8%)에 가장 결정적 역할을 한 것은 '생산성'으로 나타났다.

연구진은 2005년을 기준으로 2019년의 생산성·쾌적도·인구수용비용 변화를 차례로 반영한 차례로 반영한 '가상 시뮬레이션 모형'을 통해 수도권 인구 비중 변화의 요인별 기여도를 분석했다.

그 결과 다른 조건이 모두 2005년 수준에 머물고 생산성만 2005~2019년의 변화를 따랐다면, 수도권 비중은 14.7%포인트(p)나 급등한 62.1%에 달했을 것으로 추정됐다.

다만 쾌적도와 인구수용비용 요인이 비수도권 인구 유출을 일부 완화하면서 실제 상승 폭은 제한됐다.

쾌적도 변화는 수도권 비중을 9.5%p 낮추는 방향으로, 인구수용비용 변화는 2.8%p 낮추는 방향으로 작용해 현실의 수도권 비중은 2005년 대비 2.4%p 오른 49.8%에 그친 것으로 분석됐다.

김 연구위원은 "이 결과는 지역 인프라 투자 증가(인구수용비용 하락)로서의 균형발전정책이 수도권 집중을 억제한다는 일차적 목표를 일정 수준 달성했음을 나타낸다"며 "그러나 막대한 재원을 수십 년간 지속적으로 투입했음에도 불구하고 수도권 집중 추세를 반전시키기에는 역부족이었음도 나타낸다"고 지적했다.

이어 그는 "생산성 변화 단독으로 수도권 비중을 60% 이상으로 높일 수 있었다는 분석 결과는 생산성 격차가 지속되는 한 인구수용비용 하락만으로 추세를 반전시키기에는 한계가 있을 것임을 시사한다"고 밝혔다.

[서울=뉴시스] 김근수 기자 = 사진은 지난 4일 저녁 서울 청계천에서 열린 2025 서울빛초롱축제애서 시민들이 나들이를 즐기고 있는 모습. 2026.01.04. [email protected]

"인프라만으론 한계…해법은 지역 생산성 끌어올리기"

김 연구위원은 균형발전정책이 실효성을 갖기 위해서는 인프라 공급을 넘어 지역 생산성을 실질적으로 제고할 수 있는 정책수단의 개발이 선행될 필요가 있다고 제언했다.

생산성이 개선돼야 대상 도시로 인구 유입이 지속되고, 지역의 성장이 국민경제의 성장으로 이어질 수 있다는 지적이다.

특히 비수도권 공간구조를 선제적으로 대도시 위주로 재편하는 것이 수도권과의 격차를 완화할 수 있는 가장 유효한 수단이 될 수 있다고 강조했다.

집적경제의 효율적 활용이라는 관점에서 비수도권 대도시·산업도시의 생산성 향상은 수도권 1극 집중 심화를 피하면서도 국민경제 후생을 증진시킬 수 있는 경로가 된다는 설명이다.

이외에도 ▲기존 혁신도시·신도시에 대한 성과평가 강화와 선택적 지원 ▲소도시 정주인구에 대한 직접 지원과 이동비용 보조 등이 해법으로 제시됐다.

[세종=뉴시스] 사진은 김선함 한국개발연구원(KDI) 연구위원은 20일 정부세종청사에서 KDI FOCUS '수도권 집중은 왜 계속되는가: 인구분포 결정요인과 공간정책 함의' 보고서를 발표하고 있는 모습. (사진=KDI 제공) 2026.01.20. [email protected] *재판매 및 DB 금지

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